围绕建设社会主义新农村 推进农村普法依法治理
党的十六届五中全会提出要建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。实现这个目标，要深化农村各项改革，加强基层民主政治建设，推进农村精神文明，创建平安、和谐乡村，这些都始终离不开法制保障。按照服务社会主义新农村建设的要求，积极推进农村普法依法治理和基层民主法治建设，是当前值得重视和探索的重要课题。 一、加强普法依法治理，服务社会主义新农村建设，意义重大 首先，从理论上讲，普法依法治理是建设社会主义新农村的重要内容。一方面，发展农村经济，实现农村“生产发展”、农民“生活宽裕”，需要切实加强法制宣传教育，用法律手段规范农村市场经济秩序。另一方面，统筹推进农村各项改革，势必引发一些影响农村社会稳定的矛盾和问题。不仅要运用经济的、行政的手段，更需要运用包括法制宣传教育在内的法律手段加以解决及预防。再则，建立“乡风文明、村容整洁”的农村新秩序，加强农村精神文明建设，造就高素质的新型农民，其中也包括通过加强法制宣传教育，培养具备较高法律素质的农民。此外，加强农村普法依法治理，是健全“管理民主”的自治机制，强化基层民主法治建设的基础工作。综上所述，在建设社会主义新农村的各项任务中，都涵括了普法依法治理工作内容。 其次，从实践中看，普法依法治理是促进农村改革发展稳定的重要力量。经过20多年的普法依法治理工作，与“三农”密切相关的法律知识得到广泛普及，农村干群法律意识和法制观念有了增强，学法用法和依法办事的风气逐步形成；通过开展有针对性的普法教育和以维护农村社会稳定、规范农村经济秩序为重点的依法治理，引导农民群众理性表达利益诉求，缓解了各类矛盾纠纷，为农村社会稳定和谐作出了贡献。特别是从1992年以来，“依法建制、以制治村、民主管理”的依法治村活动全面铺开，2003年开始，又深入开展了“民主法治示范村”创建活动。我县100%的村实现村民自治，有6个村（社区）分别成为省、市“民主法治示范村（社区）”。农村社会事务逐步走向法治化管理轨道，促进了农村“三个文明”建设协调发展。 再次，从长远来说，普法依法治理是推进社会主义新农村建设的重要手段。建设社会主义新农村，法制要先行，法治是保障。农村普法依法治理工作在建设社会主义新农村的进程中，担负着更艰巨的使命。其一，随着依法治国方略的稳步推进，广大农村干部群众处理事务的方式更趋理性，依法办事观念进一步强化，对掌握法律知识的愿望日趋强烈，农村普法将是一个长期的过程。其二，随着社会文明程度的不断进步，以人为本、社会和谐的理念深入人心，公民更加重视运用法律手段保障民主权利，更加重视采取法律途径维护社会公正，农村普法依法治理工作面临着机遇和挑战。其三，随着市场经济体制的日臻成熟，迫切需要运用法律进行调整和规范，更需要市场经济主体自主、自觉运用法律手段防范经营风险。普法依法治理在促进农村经济健康发展方面，将扮演越来越重要、越来越关键的角色。 二、加强普法依法治理，服务社会主义新农村建设，压力不少 尽管普法依法治理取得了明显成效，但冷静分析现实，不难发现还存在一定的差距和不容回避的问题。面对建设社会主义新农村的新任务新要求，应该看到农村普法依法治理压力不少。 ——认识难提高。从领导层面看，存在重视不够的问题。有些地方和部门领导认为普法是一项“软任务”，不会直接影响全局。普法工作长期性的特点，也决定了一时难以看到其所产生的直接经济利益和社会效益，致使一些领导在思想上有所忽略。从部门单位看，存在支持不力的问题。一些部门单位不能突破部门本位和部门利益的思维定式，缺乏协同作战的意识，把责任推给普法主管部门，在普法工作上不愿投入过多的精力、人力、财力，直接影响普法工作的全面推进。从办事机构看，存在力度不大的问题。受诸多方面的影响，一些具体负责普法依法治理工作的办事机构和工作人员，尤其是基层的一些机构和人员存在畏难、厌倦情绪，工作上不敢大胆抓、不愿认真抓、不去大力抓的现象仍然存在，造成自身工作处于被动状态。从群众本身看，存在热情不高的问题。大部分群众对学法的认识，仅停留在保证自己不犯罪的层次，缺乏对全面、正确认识。加上当前“权大于法”的现象还不同程度地存在，直接减弱了民众对法律的信心，“学法无用”的片面理解还占有很大的市场。 ——机制难顺畅。一是责任机制不严格。普法依法治理工作没有像计划生育、社会治安综合治理工作一样，从上而下一级对一级签订责任书，往往在布置具体工作时临时“抱佛脚”，而且对于安排的工作，即使落实不力，也没有实行严格的责任追究，削减了工作的严肃性。二是协调机制不完善。普法依法治理工作例会没有形成制度，对于需要解决的问题不能及时加以研究。重大工作部署落实起来困难不少，部门不予支持配合或不积极支持配合的现象仍然存在。部门之间各自为政的现象还比较突出，没有建立灵敏高效的信息双向反馈机制，工作合力难以形成。三是考核机制不独立。目前对于普法依法治理工作的考核，都是纳入绩效考核、综治考核、文明建设考核范围一并考核，没有独立的普法依法治理工作考评体系，造成普法依法治理是一项附带工作的不良认识，不足以引起各级各部门的高度重视。 ——效果难保证。从力量配备上看，普法依法治理领导机构及办事机构仍然处于“松散型”。县一级有固定的办事机构，但力量配备显然不够，而且没有相应的职权，工作起来甚觉吃力，形成“小牛拉大车”的局面；乡镇、部门一级基本上未设专门机构和专职人员，很大程度上造成工作推诿、拖拉、敷衍等现象；村（居）以下就更未设专干，或由村组干部一肩挑，或由为数极少的志愿者承担。从上至下还没有形成一支专业型的普法依法治理骨干队伍。从具体组织上看，普法依法治理工作模式还处于“指令式”。下一级往往满足于完成上级布置的任务，根据上级统一安排，按部就班地开展一些普法依法治理活动，切合实际有针对性地开展普法还远远不够，造成农民对普法并不“感冒”。而另一方面，由于农村居住分散、农民现在流动频繁等特点，存在集中学法难组织、应普对象难集中、活动经费难筹措等诸多困难，由农民自发组织的普法活动更是少见，导致农村普法不能形成双向互动机制。从方法方式上看，农村普法依法治理工作还缺乏足够的吸引力。实践说明，一成不变的普法方式很难迎合群众“喜新厌旧”的心理，而且在某些时段被认为“奏效”的方法，经过一段时间后，又可能让农民感到乏味。目前，形式呆板、学用脱节等问题一直困惑着农村普法工作，一些传统的普法方式很难让农民对学法产生浓厚兴趣，直接影响农村普法的效果。 ——经费难筹措。农村普法工作涉及面广，时间跨度长，是一项投入大、见效慢的社会基础工程，必须以强大的经济支持为后盾。当前，制约农村普法依法治理工作的另一个突出问题就是经费难以得到足够保障。县一级，受财政收入的影响，难以按标准足额把普法经费列入财政预算，更谈不上做到逐年有所增加，讨米过日子的现象仍未得到有效解决，使得主管机关在农村普法依法治理工作中不得不缩手缩脚、大题小作。乡镇、部门单位为了压减开支，降低经费支出，在农村普法依法治理方面也舍不得投入过多的财力和物力，一般是能省则省、能减则减。而在农村经济并不发达、农民生活并不富裕的情况下，村（居）委会不可能也无能力为农村普法提供经费保障。同时，就目前农民的思想觉悟水平，农民更不愿自己花太多的钱去买“普法”。完全可以说，历经20多年历程的普法，仍然面临经费保障乏力的现实问题，仍然不能甩掉无后顾之忧的思想包袱。 三、加强普法依法治理，服务社会主义新农村建设，重在真抓 解决农村普法依法治理工作存在的困难和问题，最根本的就是要从健全工作体制机制突破，从创新工作方式方法入手，努力确保农村普法依法治理工作的实效。 （一）在工作责任上变“软任务”为“硬指标”。首先要解决“性质过软”的弊端，建议由地方权力机关出台法制宣传教育条例，将普法依法治理这一重大战略部署上升为法律，使之成为开展普法依法治理工作的“尚方宝剑”，增强权威性、严肃性。其次要解决“职权过软”的弊端，赋予各级普法依法治理办事机构一些实在的职权，解决“责任大、权利小”的现实问题，通过行政手段确保普法依法治理工作的政令畅通。再次是解决“责任过软”的弊端，建立单独而严格的责任制和责任追究制，推行普治工作述职、法治环境评估、工作责任追究体系，从组织领导层面强化各级各部门共同推进普法依法治理工作的责任。最后要解决“考核过软”的弊端，真正实施“一把手”工程，将普法和依法治理工作成效作为各级各部门党政主要领导政绩考核的一项内容，引起领导决策层的足够重视，最终把普法依法治理工作导入社会经济发展的全局，纳入社会经济发展整体规划。 （二）在工作理念上变“消极型”为“能动型”。从总体安排来说，要更新农村法制宣传教育观念，从满足群众需要出发科学作出安排部署，把服务农民、提高农民法律素质、维护农民的根本利益作为出发点和落脚点，在宣传形式上紧密结合广大农民群众的文化需求和思维习惯，选择农民群众最喜爱、最容易接受的宣传方式，使人民群众在潜移默化中增强法律意识，在寓教于乐中提高法律素质，防止“形式过多、效果太差”的不良局面。从具体实施来说，要克服基层在落实农村普法依法治理任务中存在的按部就班的惯性，强调在不同的地区、不同的时段，开展贴近农村实际的普法和依法治理活动，防止满足于完成任务的应付观念和敷衍了事的消极态度，从而避免工作一直处于被动的局面。从农民自身来说，要通过舆论造势和个案剖析，让农民群众真切体会到学法懂法的重要意义和实际作用，逐步培养农民对法律的强烈兴趣，形成农民主动寻求普法、自发组织普法的良性机制，推动农村普法双向互动机制的建立。 （三）在工作资源上变“部门性”为“社会性”。一是整合农村法制教育教育部门资源。各级各职能部门都要加大对农村普法依法治理工作的投入，绝对不能把压力全部推给普法依法治理主管机关，切实解决力量薄弱、经费紧缺的实际问题。县、乡镇两级政府要想方设法把农村普治经费按标准足额列入财政预算，村一级要安排一定的力量负责，并在村级公益事业开支中安排必要的普治经费。二是整合农村法制宣传教育人才资源。县、乡两级要健全固定的办事机构，配齐配强专职人员，组建各方面人员参与的普法讲师团，建立专业型的普法依法治理骨干队伍，并健全运行机制，使其真正发挥作用。同时，大力发展村（社区）法制志愿者队伍。还要注重加强对骨干队伍和志愿者队伍的业务素质培训。三是整合农村法制宣传教育阵地资源。在“五五”普法期间，上级要求在每个乡镇建立一个法制辅导站，每个行政村、社区建立一个法律图书室，并切实发挥报刊、广播、电视、网络等大众传媒在法制宣传教育中的作用，形成多形式、立体化、全覆盖的法制宣传教育网络体系。 （四）在工作方法上变“单一化”为“多元化”。农村普法教育的方法要灵活，形式要多样，注重实际效果。在实施过程中，力求做到“四性”。一要增强针对性。要针对不同层次人员采取不同方法进行教育。重点应该放在村干部、乡村企业经营管理人员、个体工商户、城镇农民工、外出务工人员及青少年身上。二要注重及时性。对与农民有关的新法律法规，一颁布就要及时组织宣传学习；当农民遇到法律上的问题需要帮助时，应及时送法上门。三要加强实用性。要加大对涉及农民切身利益的法律法规宣传力度。把宣传教育与农村民主政治建设紧密结合；与解决农村中的“难点”、“热点”问题紧密结合；与人民群众的生活生产紧密结合；与调处民间纠纷紧密结合，使群众真切地感受到法律就在身边，从而渴望获得法律方面的知识，调动学法的热情。四要讲究趣味性。在宣传教育时，要加强形象化的教育，通过以案释法、法律咨询、送法上门、法制展板、法制文艺等宣传形式，提高人民群众的学法兴趣。 (作者系攸县司法局副局长)