听证会上的理性碰撞,湖南开门立法这5年
在人们的观念里，法律似乎天生就是抽象深奥、刻板而令人生畏的，很多群众认为立法离自己太遥远，立什么法，怎么立，是专家、领导们的事。 然而，如果我们对近年的立法稍作回顾，就会惊奇地发现，法律与生活的距离原来是可以如此贴近，我们身边的普通人正在参与立法、见证立法。 ５年来，湖南积极开门立法——座谈会、论证会、公开征集立法建议、立法听证……通过种种方式，普通民众正亲身参与立法。 近几年，我省立法理念、方式等等也在发生深刻变化，其显著标志就是立法民主化的不断推进和扩大。立法民主化并不局限在一时一刻，而渗透到立法的每一个细节。人们所经历的每个细节，无不彰显了对立法民主的自觉追求。 专题撰文／潇湘晨报记者 周华平 通讯员 游克湘 叮铃铃……近日，省人大常委会法规工作委员会办公室电话响个不停，此项工作的负责人朱远红变得空前忙碌。９月１３日，省人大常委会法规工作委员会发出“征集令”，向社会公开征集２００８－２０１２年立法规划建议项目，征集时间自公告之日起至２００７年１０月３０日。 这是省人大第三次公开征集立法规划项目。“立法项目的确定是整个立法过程的源头，公开征集立法项目保证了公众从立法源头开始参与立法活动。”一位法学专家指出。 发出立法“征集令” ２００２年１０月１０日，湖南创意律师事务所的尹吉兮和许多湖南人一样，通过报刊、电视获悉了一件大事—— “管好这种事，应该立个法！如果你有类似想法，可以将这种想法书呈省人大，经过相关程序后，你提议的事真的就有可能给立个法。目前，省人大正在编制２００３年湖南省地方立法计划草案，凡湖南省国家机关、企事业单位、社会团体、其他组织和公民个人，都可提出立法建议项目和法规草案建议稿。”当年《潇湘晨报》在显要位置如此报道。这是省人大常委会通过媒体首次公开征集地方立法计划项目。 这道“征集令”在社会各界引起强烈反响。无数读者打来热线，强烈要求本报请来省人大相关人员，现场解答他们的问题，同时听取他们的建议。同年１０月１５日，本报特别邀请省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员陈兰新，省人大法制委员会办公室副主任胡雪清（现省人大法制委一处副处长）到报社接热线，当场听取群众建议和意见。热线很火爆，很多人打来电话，就希望立法的方面提出建议。 此前一天的晚上，尹吉兮赶写了一份《如何维护农民工合法权益》的建议。第二天一早陈兰新来本报接热线，一跨入报社门口，就收到了这份建议。“这是收到的第一份方案”，陈兰新说。 后来，虽没单独为农民工权益立法，但在省人大《湖南省劳动力市场条例》等地方性法规中，对用人单位、职业介绍机构和劳务派遣进行了详细规范，对劳动合同违法行为设置了法律责任，以全面维护和保障劳动者合法权益。尹吉兮从中看到了自己当年建议的痕迹，认为努力没有白费。 无数公民参与到立法规划中来，截至同年１１月３０日，省人大共收到立法项目建议１１９件，最后确定将省禁毒委员会建议的《湖南省禁毒条例》列入了２００３年度立法计划。有的立法建议虽然没有纳入当年立法计划，但在接下来的几年里的立法计划中得到了体现。 听证会上的理性碰撞 ２００３年１０月１９日，媒体公布了一则消息：“１０月３０日举行首次立法听证会——《湖南省禁毒条例（草案）》听证会。公民可报名参加陈述和旁听。” 当天下午，尹吉兮拿起电话报了名。三四天后，他通过审查，成为听证会陈述代表，同时接到了省人大法制委寄来的《湖南省禁毒条例（草案）》和征求意见的主要内容。接下来的一周时间里，尹吉兮收集材料，研究草案内容，针对需要听证的内容提出自己的想法，为此做了多方面准备。与尹吉兮一起，１６人从１００多位报名者中被筛选出来作为陈述代表，有法制工作者、娱乐业老板，还有吸毒受害者等。 在２００３年１０月３０日的听证会上，七易其稿的《湖南省禁毒条例（草案）》依然引起了激烈争辩。对听证内容，１６名陈述人畅所欲言各抒己见。围绕焦点问题，正反双方唇枪舌剑。如在禁毒条例中，议案最初规定：一年内发生吸食、注射毒品被查获两次以上的娱乐场所，由公安机关处以５０００元以上５万元以下罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以５００元以上５０００元以下罚款；对一次性被查获吸食、注射毒品１０人以上的娱乐场所，由公安机关责令停业整顿，处以１万元以上１０万元以下罚款…… 对此，尹吉兮认为，让娱乐场所等经营单位对吸毒行为负责，是公安机关将应该由自己承担的社会职责以“谁主管、谁负责”、经营场所禁毒承诺等方式转嫁到社会公众身上，既不合理又不合法。而来自某热舞会所的陈述人刘一龙经理则称，条例的出台应该先听听经营者的声音。 在随后的修改和审议过程中，听证会上的建议得到采纳，上述处罚规定被删除。 尹吉兮多次参加听证会，他说：“参加立法听证的机会是社会资源，我不会独占，但我可以改变一种方式，把自己的意见和建议以书面的形式传达给省人大。这也是参加民主的一种方式。” 从冲动到理性：建议质量提高 近日，记者前往省人大法制委办公室，咨询第三次征集立法项目的情况。相关负责人说，今年征集立法规划项目情况启动不久，便陆续有人提交，随着公民对立法的日益理解和成熟，建议质量的提高显而易见。 与２００２年１０月征集的方案相比，往后的两次征集，人们开始慢慢从冲动走向理性，更多的是几个人或几个单位联合起来起草，有相对完整的草案交付。 ２００２年，从征求到的立法建议看，简单粗放的特征比较明显。１１９件建议中，绝大多数只是粗线条的构想，很少提出比较完整的框架，附有条文的只有５件，附有提纲的仅２件。有的建议者对法的特征还不甚了解，甚至建议对“以孝治国”进行立法，而“孝”属于伦理道德范畴，是不宜用立法的形式进行规范的。有的建议制订公务员法，反映出建议者对我国地方立法的权限缺少了解，因为公务员制度属于中央专属立法权，地方立法无权涉及。 尽管公开征求立法建议反映出民众法律素养还参差不齐，省人大常委会还是没有因此放弃这一民主方式。２００４年８月，为了编制我省２００５年至２００７年３年地方立法规划，省人大常委会法规工作委员会又发出征集令，向全省公开征集地方立法建议项目。 听证：立法越辩越明 随着操作次数的增加，立法听证会也逐步趋向完善，许多焦点问题在立法听证中越辩越明。 在《湖南省消费者权益保护条例》听证会上，关于医疗服务、教育培训是否应当纳入条例的调整范围，１６位听证陈述人有两种针锋相对的意见。１０位陈述人极力主张纳入或部分纳入。朱珍华律师认为，患者到医院接受医疗服务是一种消费行为，患者属于消费者，其权益应当受消费者权益保护法保护。郴州市消费者委员会的胡南香认为，目前医疗服务纠纷和教育培训纠纷比较多，将两者纳入条例是以人为本的体现，也是消费维权的实际需要。 来自中南大学湘雅医院的陈志恒等２位陈述人则坚决反对纳入，认为医患关系是一个完全并列于民事法律关系的独立法律关系，性质上有别于消费关系，只能归属于卫生法。医疗机构不是营利性组织，不属于经营者，将医患关系定性为经营者与消费者的关系，可能导致没有医生敢为病人动手术和实施有风险的操作技术，不利于医疗水平的提高和医学发展，最终损害的还是患者的健康。 省人大法制委员会根据立法听证和调研情况，经过仔细权衡，向省人大常委会提出审议结果的报告，建议将部分医疗服务和教育培训服务纳入条例。条例最终规定，医疗机构进行医疗服务，应当尊重患者的知情权、治疗选择权及隐私权。从事非学历教育培训的机构，应当如实告知受教育者关于培养目标、课程设置、师资状况、教学地址、收费项目和标准等情况。 听证会为普通百姓与立法者直接对话提供了机会，代表不同利益的百姓既表达了自己的愿望和要求，也起到了监督立法过程的作用，产生了良好的社会效应。 最多一次８００人报名 从２００３年１０月３０日举行首次立法听证会以来，湖南已成功举行５次立法听证会，分别就《湖南省消费者权益保护条例》、《湖南省实施〈道路交通安全法〉办法》、《湖南省中小学校学生伤害事故预防与处理条例（草案）》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》等社会普遍关注、与群众生活关系密切的法规进行立法听证。 ５次听证会的报名次次都很火爆，大家热情高涨，最多的一次有近８００人报名。大量信件、传真、电子邮件发送到省人大法制委，有的人还专程从长沙以外的地方赶来将意见建议直接送达。 [作者：周华平 游克湘]